संविधान देशको मूल कानुन भएकोले यसलाई पटकपटक जारी गर्दै, खारेज गर्दै, नयाँ लेख्दै गर्ने विषय होइन। वर्तमान संविधानले लामो समयसम्म निरन्तरता पाउनु पर्दछ। संविधान बदलेर मात्र देश विकास हुन सक्दैन। संविधानले देश विकसित र समृद्ध बनाएको होइन। शासकहरूको नियत राम्रो हुनु पर्दछ। संविधान र कानुनको प्रयोगमा इमान्दारी र पारदर्शिता भएमा देश सुशासनको बाटोमा जान्छ। संविधान र सो अनुरूपका कानुनहरू निर्माण हुनुपर्छ। संविधान प्रयोगको यत्रो लामो १० वर्षको अवधिमा पनि संविधान अनुकूलका कानुनहरू निर्माण हुन सकेका छैनन्। त्यसैले संविधानवाद र कानुनी शासन फितलो हुँदै गएको छ।

कुनै पनि देशको संविधान आफैंमा पूर्णता हुँदैन। यसलाई जनआकांक्षा अनुरूपको बनाउन समयसापेक्ष संशोधन गर्नु पर्दछ। संसारका कतिपय देशमा लिखित संविधान नै नभएको वा अत्यन्त सानो स्वरूपको संविधान भएर पनि देश चलेकै छ। विश्वमा लिखित संविधान नभएका देशहरू जस्तै बेलायत, इजरायल, साउदी अरेबिया, न्युजिल्यान्डजस्ता देशहरू लिखित संविधान भएका देशहरूभन्दा अत्यन्त विकसित छन। जतिसुकै राम्रो प्रजातान्त्रिक संविधान बनाए पनि त्यसको सही प्रयोग गर्न नसके त्यो देखावटी कागजको दस्तावेजमात्र हुन जान्छ। जुन कुरा नेपालको लामो तर अस्थिर संवैधानिक इतिहासको अनुभवले दर्शाएको छ। 

सन् १७८९ मा लागू भएको अमेरिकाको संविधानमा जम्मा सातवटा मात्र धारा छन्। सो संविधान २४० वर्षको इतिहासमा आजसम्म २७ पटक (७ मे १९९२) मा पछिल्लो पटक संशोधन भएको छ। त्यस्तै सन् १९५० मा जारी भएको भारतको संविधान १०५ औं पटक (१८ अगस्ट २०२१) मा पछिल्लोपटक संशोधन भएको छ। सन् १८१४ मा जारी भएको नर्वेको संविधान प्रयोगको दुई सय वर्षको अवधिमा चार सय पटक संशोधन (२४ मे २०२४) मा भएको अर्को पुरानो संविधान हो।

त्यस्तैगरी बेल्जियमको संविधान १८३१, डेनमार्कको संविधान, १८४९, संसदीय राजतन्त्र भएको लक्जम्वर्गको संविधान १८६८ लगायत युरोपियन देशका संविधानहरू जो समयसापेक्ष संशोधन एवं परिमार्जन हुँदै आएका छन। कतिपय देशमा संविधान पुनरावलोकनसम्बन्धी छुट्टै कानुन बनाएर संविधान संशोधन गर्ने गरेको पाइन्छ। यसरी हेर्दा धेरै पुराना संविधानहरू पनि विभिन्न देशमा ऐतिहासिक लिखित संवैधानिक सम्पदाको रूपमा प्रयोग भइआएको पाइन्छ।

संविधानसभाबाट निर्मित नेपालको संविधानको प्रयोग १० वर्ष बितिसकेको छ। संविधान कार्यान्वयनको यो छोटो अवधिमा नेपालको संविधान पहिलो पटक २३ जनवरी २०१६ मा संशोधन भएको हो। यस संशोधनले संविधानको धारा ४२, धारा ८४ मा संशोधन गरी राज्यका निकायहरूमा जनसंख्याको आधारमा समावेशी र समानुपातिक प्रतिनिधित्व समावेश गर्ने गरी संशोधन भएको हो। त्यस्तैगरी दोस्रो संशोधन भने १८ जुन २०२० मा भयो। यस संशोधनले नेपालको नक्सा परिवर्तन गर्‍यो। जसअनुसार लिपुलेक, लिम्पियाधुरा र कालापानी क्षेत्रलाई नेपालको नक्साभित्र समावेश गरियो, त्यसपछि संविधानमा कुनै पनि संशोधन भएको छैन।

संविधान संशोधन कि पुनरावलोकन 

संविधानको संशोधन भनेको संविधानमा उल्लेख भएको कुनै व्यवस्थालाई संशोधनको माध्यमबाट परिवर्तन गर्नु हो। संविधानको पुनरावलोकन भनेको संविधानमा रहेको सम्पूर्ण व्यवस्था उपर सूक्ष्म रूपमा अध्ययन गरी पुनरावलोकनको माध्यमबाट संविधानको बृहत् संशोधन गरी समयसापेक्ष जनचाहना अनुरूप परिवर्तन गर्नु हो। यसको अर्थ संविधानको पुनर्लेखन गरी नयाँ संविधान जारी गर्ने भन्ने होइन। संविधानको पुनर्लेखन भन्नुको अर्थ भइरहेको संविधानलाई निलम्बन वा स्थगन गरेर संविधानको पुनर्लेखन गरी संविधानमा नयाँपन दिने हो।

नेपालमा पछिल्लो पटक २०७२ सालमा जारी भएको संविधानको प्रयोगले एक दशक पार गरिसकेको छ। यस अवधिमा संविधान दुई पटक मात्र संशोधन भएको छ। पहिलो पटक ९ माघ २०७२ मा संविधान संशोधन भएको हो। जसअनुसार राज्यका निकायहरूमा समावेशी र समानुपातिक प्रतिनिधित्व समावेश गर्ने गराउने भनी संविधानको धारा ४२ र ८४ मा संशोधन गरियो। समाजमा विभिन्न सामाजिक, आर्थिक, जातीय, परम्परा, छुवाछूत आदि कारणले राज्यको मूल प्रवाहमा आउन नसक्ने वा नसकेका व्यक्तिहरूलाई पनि समन्यायको दृष्टिकोणले राज्यको मूल प्रवाहमा समावेश गराउने उद्देश्यले संविधानमा पहिलो संशोधन गरिएको हो। उद्देश्य राम्रो हो, तर उद्देश्यअनुसारको लक्ष्य प्राप्ति हुन सकेको छैन।

किनभने राज्य सञ्चालनको शीर्ष स्थानमा रहेका व्यक्तिहरूबाट नै समावेशी समानुपातिक सिद्धान्तको दुरुपयोग गरियो। यो एक दशक लामो संवैधानिक अभ्यासमा राज्य सञ्चालनमा रहेका व्यक्तिहरूले आफ्ना नातागोता, आफन्त र दास पात्रहरूलाई मात्र राज्यको मूल प्रवाहमा समावेश गरेका कारण अन्य सक्षम व्यक्तिले मौका पाएनन्। यसमा पनि योग्य, क्षमतावान् र संविधानले परिकल्पना गरेको लक्षित वर्ग राज्यको मूल प्रवाहमा संलग्न हुन पाएन। 

त्यसपछि नेपालको संविधान, २०७२ दोस्रो पटक ४ असार २०७७ मा संशोधन गरियो। नेपालको परम्परागत वा प्रयोगमा भएको भौगोलिक नक्सामा लिपुलेक, लिम्पियाधुरा र कालापानीसमेत समावेश गरेर नेपालको भौगोलिक नक्सा परिवर्तन गरियो। यो संशोधनले नेपालको आफ्नो भूगोल पश्चिम नेपालको कालापानीसम्म रहेको भन्ने तथ्य उजागार गर्‍यो। यस संशोधनले तत्कालीन सरकार र संसद् नेपालको राष्ट्रियताप्रति सजग र सचेत रहेको पुष्टि गर्दछ। यद्यपि उक्त कालापानी क्षेत्र भौगोलिक र भौतिक प्रयोग भने नेपालले गर्न सकेको छैन। यस क्षेत्रमा छिमेकी मित्रराष्ट्र भारतले आफ्नो दाबी गर्दै आएको छ। तर उसको दाबी प्रामाणिक र यथार्थपरक छैन भन्ने कुरा विभिन्न ऐतिहासिक दस्तावेजले प्रमाणित गरेको पाइन्छ। 

अहिले संविधान संशोधनको विषय तीव्र रूपमा उठेको छ। यसभन्दा पहिलेको नेपाली कांग्रेस पार्टी र नेकपा एमालेको संयुक्त सरकारले संविधान संशोधनको मुख्य एजेन्डा लिएको थियो। नेपाली कांग्रेसको समर्थनमा नेकपा एमालेका अध्यक्ष केपी शर्मा ओलीको सरकार गठन भएको १३ महिना २४ दिन अर्थात् २४ भदौ २०८२ मा अन्त्य भयो। संविधान संशोधनको कुनै खाका नै कोर्न नपाउँदै जेन—जी आन्दोलनको नाममा जबर्जस्त हटाइएको सरकारले राष्ट्रियसभामा आफ्नो दुईतिहाइ बहुमत सिद्ध गर्न सक्ने अवस्था नहँुदा संविधान संशोधन हुने अवस्था थिएन। 

हरेक लिखित संविधान भएका देशमा संविधान संशोधन गर्ने प्रावधान राखिएको हुन्छ। प्रजातान्त्रिक मूल्य मान्यता अपनाएका र लिखित संविधान भएका देशमा जनचाहना, भावनाअनुसार समयसापेक्ष संविधानको संशोधन गरिन्छ। अमेरिकाको संविधानको धारा ५ मा संविधान संशोधनसम्बन्धी व्यवस्था राखिएको छ। भारतको संविधानको धारा ३६८, फ्रान्सको संविधान, १९५८ को धारा ८९, बंगलादेशको संविधान, १९७२ को धारा १४२ एवं पाकिस्तानको संविधान, १९७३ को धारा २३८, २३९ लगायत अन्य विभिन्न देशका संविधानमा संशोधनसम्बन्धी संवैधानिक व्यवस्था गरिएको छ। त्यसका अलावा अन्य कतिपय देशमा संविधान संशोधनसम्बन्धी छुट्टै कानुन निर्माण भएको पाइन्छ। संविधान संशोधनको विषय संविधानवादको विषय हो। संविधान भनेको राजनतिक, सामाजिक र कानुनी दस्तावेज भएको हुनाले समयसापेक्ष परिमार्जन र संशोधन हुनुपर्दछ भन्ने मान्यता रहिआएको छ। 

नेपालको संविधान, २०७२ को भाग ३१ धारा २७४ मा संविधान संशोधनसम्बन्धी व्यवस्था रहेको छ। संविधान संशोधनको अन्तिम व्यवस्था केवल देखावटी आलंकारिक प्रावधान होइन। यो त समयसापेक्ष संशोधन गर्दै जानुपर्दछ भन्ने हो। संविधानको प्रस्तावनाको पहिलो हरफमा उल्लेखित सार्वभौमसत्ता सम्पन्न नेपाली जनताद्वारा निर्मित संविधानसभाले निर्माण गरेको संविधान पक्कै पनि पहिलेका संविधानभन्दा बेग्लै महत्त्व र अस्तित्व भएको संविधान हो। संविधानले परिकल्पना गरेको संविधान संशोधनको व्यवस्थाले सार्थकता पाउनु पर्दछ। नेपालको संविधानमा भएका प्रावधानहरूलाई संशोधन गर्दा नेपालको सार्वभौमिकता, भौगोलिकता, अखण्डता, स्वाधीनता र जनतामा निहित सार्वभौमसत्ताको प्रतिकूल हुने गरी संविधान संशोधन गरिने छैन भनी उल्लेख छ। सो व्यवस्था हाम्रो संविधानमा रहेको असंशोधनीय प्रावधान हो। बाँकी अन्य जुनसुकै कुरामा संविधान संशोधन गर्न सकिन्छ।

नेपालको संविधान संशोधन कसरी गरिन्छ ? 

नेपालमा संविधान संशोधनसम्बन्धी छुट्टै कानुन छैन। संविधानको धारा २७४ को उपधारा २ मा उल्लेख भएअनुसार संविधानको कुनै पनि धारालाई संशोधन वा खारेज गर्ने विधेयक संघीय संसद्को कुनै पनि सदनमा पेस गर्नु पर्दछ। यसरी पेस भएको विधेयक सम्बन्धित सदनमा प्रस्तुत भएको ३० दिनभित्र सर्वसाधारण जनताको लागि सार्वजनिक रूपमा प्रकाशन गर्नु पर्दछ भन्ने व्यवस्था रहेको छ। 

तर, त्यस्तो विधेयक कुनै प्रदेशको सिमाना परिवर्तन वा प्रदेशको अधिकारसम्बन्धी संविधानको अनुसूची—६ मा उल्लेखित विषयसँग सम्बन्धित भएमा त्यस्तो विधेयक संघीय संसद्मा प्रस्तुत भएको ३० दिनभित्र सम्बन्धित सदनको सभामुख वा अध्यक्षले सहमतिका लागि प्रदेशसभामा पठाउनु पर्दछ। यसरी पठाइएको विधेयक तीन महिनाभित्र सम्बन्धित प्रदेशसभामा तत्काल कायम रहेका सम्पूर्ण सदस्यसंख्याको बहुमतबाट स्वीकृत वा अस्वीकृत गरी संघीय संसद्मा पठाउनु पर्दछ। त्यस्तो प्रदेशसभा कायम नरहेको अवस्थामा प्रदेशसभा गठन भई त्यसको पहिलो बैठक बसेको तीन महिनाभित्र स्वीकृत वा अस्वीकृत गरी विधेयक उत्पत्ति भएको संघीय संसद्मा पठाउनु पर्दछ। तर त्यस्तो विधेयक प्रदेशसभाले अस्वीकृत गरेको सूचना संघीय संसद्को सम्बन्धित सदनलाई दिएमा त्यस्तो विधेयक निष्क्रिय हुने व्यवस्था संविधानले गरेको छ।

प्रदेशसभाको सहमति आवश्यक नपर्ने वा बहुसंख्यक प्रदेशसभाका सदस्यहरूबाट पारित भइआएको संविधान संशोधनसम्बन्धी विधेयक संघीय संसद्को दुवै सदनका तत्काल कायम रहेका सम्पूर्ण सदस्य संख्याको दुईतिहाइ बहुमतबाट पारित गरेको खण्डमा सो विधेयक प्रमाणीकरणका लागि राष्ट्रपति समक्ष पेस गर्नु पर्दछ। यसरी प्रमाणीकरणका लागि राष्ट्रपति समक्ष पेस गरेको विधेयक १५ दिनभित्र राष्ट्रपतिबाट प्रमाणीकरण हुनेछ र प्रमाणीकरण भएका मितिदेखि संविधानको कुनै पनि धारा संशोधन हुने संवैधानिक प्रावधान रहेको छ।
अन्त्यमा

संविधान देशको मूल कानुन हो। कुनै पनि देशको राज्यसत्ता सञ्चालन, शासकीय स्वरूप र राज्य संरचनाको प्रतिबिम्ब संविधान हो। संविधान निर्माण गर्न दशकौं लामो संघर्ष, दक्ष जनशक्ति एवं ठूलो धनराशि खर्च भएको हुन्छ। राज्यका सबै तह, वर्ग समुदाय, विचार विविधता भएका नागरिकले मञ्जुर गरी आफूमाथि आफैं शासन गर्ने साझा कानुनको रूपमा स्वीकार गरेको दस्तावेज संविधान भएको हुनाले यसको संशोधन, पुनरावलोकन परिमार्जन गर्नु सामान्य कुरा होइन। संविधान संशोधनको विषय जटिल हुन्छ। त्यसकारण संविधान संशोधन गर्नुपूर्व नागरिकहरूसँग संवाद, सहकार्य र स्वीकृति अनिवार्य हुन्छ। संविधान संशोधन गर्नुपूर्व कतिपय विषयमा जनमतसंग्रहको पनि आवश्यकता पर्दछ।

त्यसैले नेपालको संविधान, २०७२ को धारा २७५ मा जनमतसंग्रहसम्बन्धी व्यवस्था गरिएको छ। धारा २८१ को व्यवस्थाअनुसार प्रत्येक १० वर्षमा महिला तथा दलित समुदायको विशेष अधिकारको कार्यान्वयनसम्बन्धी व्यवस्थाको प्रभाव तथा सूचकांकको समीक्षा तथा पुनरावलोकन गर्ने भन्ने संवैधानिक व्यवस्था छ। उक्त व्यवस्थाले संविधानको समग्र प्रयोग र कार्यान्वयनको १० वर्षमा एकपटक पुनरावलोकन गर्ने भन्ने सैद्धान्तिक मार्गदर्शन पनि हो।

वर्तमान संविधानको कार्यान्वयनमा धेरै चुनौतीहरू देखिएका छन्। संविधानले परिकल्पना गरेको राज्यको संरचना, संघीय व्यवस्था, धर्मसम्बन्धीको विषय, तीन तहका सरकार र राज्यशक्तिको बाँडफाँट, राष्ट्रपति, उपराष्ट्रपति, संघीय सांसदको संख्या, प्रदेश सांसदको संख्या, प्रदेश सरकार र प्रदेशको सीमा, संख्या र अधिकार, निर्वाचन प्रणाली, संवैधानिक परिषद्, न्यायपरिषद्, संवैधानिक आयोगहरूबाट राज्यलाई प्राप्त भएको प्रतिफल समीक्षा र यसको औचित्य र आवश्यकता आदि सम्बन्धमा समेत गम्भीर पुनरावलोकन गरी जनचाहनाअनुसार समयसापेक्ष राष्ट्रहितलाई सर्वोपरी ठानी संविधान संशोधनको आवश्यकता रहेको छ। 

वर्तमान सरकारले संविधान संशोधनको एजेन्डासमेत उठाएको छ । संविधानजस्तो जटिल तर महत्त्वपूर्ण दस्तावेजको अध्ययन, समीक्षा र संशोधन गर्न कानुन र संविधानप्रति जानकार नभएको व्यक्तिको संयोजकत्वमा गठित संयन्त्र केवल वर्तमान सरकारको देखावटी र जनताको आँखामा छारो हाल्ने काम भएको देखिन्छ।

लुइटेल, वरिष्ठ अधिवक्ता हुन्।  [email protected]         -साभार अन्नपूर्ण पाेष्टबाट